‘세종시=행정수도’ 완성, 법률 제정으로 가능?
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‘세종시=행정수도’ 완성, 법률 제정으로 가능?
  • 박종록 기자
  • 승인 2020.07.30 17:44
  • 댓글 0
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김주환 교수·박범계·김태년 의원, 개헌이나 국민투표 없이도 가능성 언급  
정영훈 변호사, 신중론 언급... 이춘희 시장·김형석 국장, 개헌 등 ‘단계적 접근법’ 제시 
국회는 서울 여의도와 세종시 중 어디에 있어야 하나. 16년간 해묵은 과제가 다시금 시대적 화두로 떠올랐다. (제공=국회)
국회 법률 개정 또는 입법 만으로도 '행정수도 이전론'을 실행할 수 있다는 주장이 확산되고 있다.  (제공=국회)

[세종포스트 박종록 기자] '세종시=행정수도' 완성을 향한 가장 완벽하고 효율적인 로드맵은 무엇일까. 

방안은 크게 '개헌(헌법 개정)'과 '법률 제정', '주민투표', '세종의사당과 대통령 제2집무실 등 단계적 실행' 등 4가지로 요약된다. 

30일 서울 국회에서 열린 행정수도 완성을 위한 국회 대토론회에선 '법률 제정'에 무게가 실렸다. 

이날 토론회는 오전 10시 서울 국회도서관 소회의실에서 더불어민주당 강준현(세종을) 국회의원과 박범계(대전 서구을) 국회의원의 공동 주최로 열렸다. 김부겸 당대표 후보자와 이상민 세종의사당추진특별위원장을 비롯한 20여 명의 국회의원도 함께 했다.

안성호 한국행정연구원장이 좌장을 맡고, 김주환 홍익대 법대 교수가 '수도 이전, 어떻게 할 것인가'를 발제로 포문을 열었다. 역시나 이 자리에서도 의견이 엇갈렸다. 

'법률 제정'으로도 수도 이전 가능하다 

김주환 홍익대 교수가 제시한 행정수도 이전을 위한 법적 방안.(발췌=토론회 자료집)
김주환 홍익대 교수가 제시한 행정수도 이전을 위한 법적 방안.(발췌=토론회 자료집)

김주환 교수는 수도 이전의 방법론을 개헌과 입법, 정책 투표로 제시했다. 개헌에 의한 수도 이전이 가장 명쾌한 방식으로 보면서도, 입법에 의한 수도 이전론에 무게를 실었다. 

근거는 독일의 1919년 바이마르 헌법과 2006년 개헌에서 찾았다. 헌법에 수도가 명시되지 않은 상태에서 수도를 법률로 정할 수 있는 대표적 사례로 언급했다. 

김 교수는 "1919년 바이마르 헌법에는 수도 규정이 없었으나, 수도를 자명하게 베를린으로 인지하고 있던 시기였음에도 수도 이전을 헌법적으로 금지하는 결론은 도출된 바가 없다"고 설명했다.

그는 이어 "1949년 서독 헌법에도 수도 규정이 없었고, 1970년대가 되서야 본이 독일 공식 수도로 승인됐다. 그러다 1990년 법률 성격의 통일조약으로 수도를 베를린으로 정했고, 이후 2006년 개헌하면서 수도 규정을 처음 헌법에 두었다"고 덧붙였다. 

결국 법률 제정 또는 개정만으로 수도 이전이 가능하다는 점을 시사했다.

'수도는 서울로 한다'는 규범이 법률과 같은 효력을 가지는 관습법이 될 수는 있어도 헌법과 같은 효력을 가지는 관습헌법이 될 수 없다고 봤다.

김 교수는 "헌법에 수도가 명시되어있지 않는 한, 국회는 수도를 법률로 정할 수 있고 법률 제정 또는 개정만으로도 수도를 이전할 수 있다"고 해석했다. 

오히려 지난 2004년 이를 금지한 헌법재판소 결정이 입법권 침해와 대의민주주의, 권력분립의 원리를 위배했다는 반론도 제기했다. 

수도 이전을 내용으로 하는 법률 제정 또는 개정을 관습법률을 변경 또는 폐지하는 입법으로 보고, 수도 이전을 위해 반드시 헌법을 개정해야하는 것이 아니란 새로운 분석이다. 또 수도 이전 법률이 헌법 개정을 위한 국민투표권 침해의 소지가 없다는 점도 언급했다. 

이 같은 의견은 비단 김 교수에 국한되지 않는다. 

박범계 의원의 국회 대토론회 환영사 일부.(발췌=토론회 자료집)
박범계 의원의 국회 대토론회 환영사 일부.(발췌=토론회 자료집)

판사 출신인 박범계 의원은 환영사에서 "국민적 합의가 상실되면 관습헌법이 자연히 사멸된다"는 판례 내용을 들어 "국민적 합의 확인을 통해 판례가 얼마든지 변경될 수 있다. 여야 의원들의 합의만 있다면, 행정수도 이전은 기존 <행정중심복합도시 건설 특별법> 개정이나 <신행정수도 특별법> 제정 등을 통해 국회에서 손쉽게 추진할 수 있는 문제"라고 밝혔다.  

김태년 더불어민주당 원내대표 또한 토론회에 앞서 "관습헌법 판결은 불변의 진리가 아니며, 여야 합의를 통해 행정수도 관련 새로운 법을 제정하거나 개정하는 방향으로 국민적 합의를 도출하면 헌재의 위헌 판결을 극복할 수 있다"고 주장한 바 있다. 

신중론과 단계적 접근론도 만만찮아 

세종시가 제안하는 행정수도 완성을 위한 장기단기과제(발췌=토론회 자료집)
세종시가 제안하는 행정수도 완성을 위한 장·단기 과제. (발췌=토론회 자료집)

이날 토론자로 나선 정영훈 변호사는 신중한 접근론, 이춘희 세종특별자치시장은 단계적 추진론, 김형석 국가균형발전위원회 지역균형국장은 개헌론을 각각 역설했다. 

정영훈 변호사는 법률로 가능하나 전제조건을 내걸었다. 그는 "입법에 의한 수도 이전이 가능해도 당연히 '서울이 수도다'란 관습헌법 위반을 이유로 헌법소원심판청구가 제기될 것으로 본다"며 "그래서 국민적 공감대 형성을 위한 노력이 뒷받침되어야 한다. 직접적 이해 지역인 서울시민들의 의사도 충분히 반영해야 하고 관련된 헌법적 쟁송 대비도 필요하다"고 역설했다.  

이춘희 세종시장은 장·단기과제를 제시하며 단계적 접근론을 제안했다.

2016년부터 현재까지 행정수도 완성 찬성 여론 동향을 예로 들면서, 투트랙 전략으로 '궁극적인 행정수도 완성'을 위해 노력해야 한다는 뜻이다.

단기적으로는 기존 위헌 결정에 반하지 않는 국회세종의사당 건립, 장기적으로는 개헌을 통해 행정수도 지위를 확보하자는 의견. 이를 통해 궁극적으로 국회와 청와대, 정부부처 등 주요 국가기관을 세종시로 완전 이전하고, 명실상부한 행정수도를 완성하자는 방안이다. 

이는 이해찬 대표의 최근 발언과 궤를 같이 한다. 

이해찬 대표는 지난 24일 열린 세종시 정책아카데미에서 "2004년 헌재 판결은 잘못된 결정이지만 현재도 실효성을 유지하고 있기 때문에 행정수도 이전을 위해 개헌은 필수"라며 "재판결이 이뤄지기 전까지 국회와 청와대 이전은 불가능하니, 국회세종의사당과 대통령 세종집무실을 만들자는 이야기를 해왔다"고 밝힌 바 있다.

김형석 지역균형국장은 "비록 행정수도 이전은 위헌 판결을 받았으나, 그동안의 국가균형발전 정책 추진이 수도권 인구 집중을 완화했던 건 사실"이라며 "하지만 최근 국내 인구 비중의 50%를 초과한 수도권 상황을 보면, 지방은 소멸 위기 직전에 처해있다고 봐야 한다"고 현재적 조건을 진단했다. 

그는 이어 "헌재의 위헌결정 취지를 고려해야 하지만, 행정수도 건설 재추진은 국민적 공감대와 국회의 심도있는 논의를 거쳐 진행해야 한다"며 개헌의 필요성을 간접적으로 들었다. 

행정수도 완성 방향을 논의하는 국회 대토론회 참석자들.(제공=강준현 의원실)
행정수도 완성 방향을 논의하는 국회 대토론회 참석자들. (제공=강준현 의원실)

 



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