Ⅰ. 서론
1. 연구의 배경 및 목적

신도시건설, 댐건설 등과 같은 대규모 공익사업의 경우 이주민들은 모든 재산권을 박탈당할 뿐만 아니라 종래의 생활기반을 전면적으로 상실하게 되고 전혀 새로운 환경 하에서 새롭게 생활을 시작해야 한다는 점에서 이주자들의 생존을 배려할 수 있는 세심한 제도적 보완이 필요하나, 행정복합도시 건설사업 이전까지는 기존 이주대책(이주정착지 조성, 이주자택지·아파트 공급, 이주정착금 지급 중 택일하는 것을 말한다)이 앵무새처럼 되풀이 되고 있었다.

그동안은 기존 이주대책으로 받은 이주자택지나 아파트입주권에 상당한 액수의 프리미엄이 붙고 나아가 거래가 되어 이주자들도 별다른 저항을 하지 않고 수긍을 하여 왔으나, 이러한 형태의 이주대책이 오히려 이주자들이 당해 지역에 재정착을 하지 못하고 그 권리를 팔고 떠나는 모순을 제공하기도 하였다. 즉, 이주정착지나 이주자택지의 경우 공급면적은 250㎡정도에서 330㎡정도가 공급되고, 그 공급가격은 조성원가의 33%에서 83%까지 다양하게 나타난다(성남 분당지구 33.95%, ㎡당 150,665원, 대구성서지구 83.21%, ㎡당 359,759원). 이를 가격으로 환산하면 최근 수도권의 경우에는 3.3㎡당 약500만원대에 달하고 있고, 지방의 경우도 3.3㎡당 100만원이 넘는 실정이다(저렴하다고 평가되는 탕정지방산업단지의 경우도 2010년에 3.3㎡당 120만원에 공급하였다). 그렇다면 최소한 3.3㎡당 가격을 100만 원으로 잡아도 토지 값으로만 1억원 이상이 소요되고, 건축비가 3.3㎡당 최소한 300만원이상이 소요되는 것을 감안하면, 도저히 다시 살 집을 건축하기가 어려운 실정인 것이다. 특히 이주시점부터 다시 집을 건축하기까지의 기간이 최소한 3년정도가 소요되는데, 이기간 동안 대부분의 보상금이 생활비 등으로 사용되어 소모되는 현실을 감안하면 재정착은 불가능한 것이다. 이는 이주대책으로 아파트입주권을 받아도 마찬가지이다. 따라서 그동안 대부분의 이주민들이 재정착을 하지 못하고 소위 분양권이나 입주권을 타에 전매하여 그 프리미엄을 가지고 집값이 싼 곳으로 자유이사를 하는 것이 현실이고, 이주정착금은 너무나 적어 실질적인 이주대책이 되지 못하였다.

그런데 최근에는 부동산경기 악화로 인하여 분양권이나 입주권을 타에 전매하는 것도 어려운 실정이고, 이주대책대상자들도 공익사업이 발표되면 대책위원회를 구성하여 전국적으로 정보교환을 하면서 조직적으로 대응을 하는 등 이전과는 완전히 다른 양상을 보이고 있는 실정이다.

따라서 사업시행자는 기존 이주대책만 고집하지 말고 이제는 근본적인 관점에서 이주대책을 재검토하여야 할 상황에 이른 현실상황을 인식하고, 공익사업 초기단계부터 당해 공익사업지역의 이주자들의 의사를 적극 수렴하고 부동산경기를 반영한 이주대책을 수립·시행하기 위한 적극적인 노력이 필요한 시점이다.

이런 상황에서 행정중심복합도시건설사업에서 국내 최초로 이주대책으로 기존 이주대책 외에 추가로 아파트 건설용지를 이주자들에게 집단적으로 공급하였다. 이는 이주자들이 당해 지역에 재정착을 하는데 실질적인 도움이 될 것으로 평가되고 있다.

Ⅱ. 이론적 고찰
1. 이주대책의 의의
헌법 제23조제3항은 "공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다."고 규정하고 있고, 이에 대해서 헌법재판소는 헌법이 완전보상을 선언하고 있다고 판시하고 있다.

그런데 2010년까지 「택지개발촉진법」에 의하여 지정된 택지개발사업지구만 면적으로는 761,672,000㎡(1981년부터 2010년까지)에 이르고, 지구 수로는 719개 지구에 이르고 있는바, 이와 같이 택지개발사업 등에서 강제수용을 함에 있어서 농사를 천직으로 알고 살아오던 이주민들이 농토와 집이 수용됨에 따라 다른 곳으로 이주를 함에 있어서 직접보상금 만으로는 예전의 생활상태를 회복하기가 어려운 실정이다.

이에 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 "공익사업법"이라 한다)은 직접보상금 지급 외에 공익사업의 시행을 위하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활근거를 상실하게 되는 자를 위하여 별도로 이주대책을 수립·실시하여야 하는 것으로 규정하여 이른바 생활보상 개념을 도입하고 있고, 대법원은 이주대책이란 "공익사업의 시행에 필요한 토지 등을 제공함으로 인하여 생활의 근거를 상실하게 되는 이주대책대상자들에게 종전 생활상태를 원상으로 회복시키면서 동시에 인간다운 생활을 보장하여 주기 위하여 마련된 제도"라고 정의하고 있다. 한편 이주대책 외에 대표적인 생활보상으로 사업시행자의 내규에 의하여 시행되는 생활대책이 있는 바, 이는 본 연구범위에서 제외하기로 한다.

공익사업법은 이주대책으로 3가지 형태를 규정하고 있는바, 첫째, 사업시행자가 이주대책대상자들을 위하여 직접 이주단지를 조성하여 공급하는 방법, 둘째, 이주대책대상자에게 이주자 택지 또는 주택을 공급하는 방법, 셋째, 이주대책을 수립·실시하지 못하는 경우에는 이주정착금을 지급하는 방법이 그것이다. 즉, 공익사업법 제78조, 제81조, 동법시행령 제40조, 제41조, 동법시행규칙 제53조, 제54조가 이주대책에 대한 규정인바, 위 규정에서 이주대책의 시행 의무, 비용부담자, 보상업무 등의 위탁, 이주대책대상자, 이주정착금, 주거이전비 등에 관하여 규정하고 있을 뿐, 그 이외에 이주대책의 구체적인 내용, 절차 등에 관하여는 직접 규정하지 않고 대부분 사업시행자의 재량에 맡기고 있다. 따라서 이주대책 중 어떠한 이주대책을 시행할 지의 여부(예를 들어 이주정착지를 조성할지, 아파트입주권을 부여할지, 택지를 특별분양할지 등), 그 구체적인 요건, 절차 등은 사업시행자가 이주대책의 취지를 몰각시키지 않는 범위 내에서 재량으로 정하는 것이다.

실무상 사업시행자는 댐건설 등 대규모 사회기반시설을 건설하는 경우에는 이주정착지를 조성하는 방안, 택지개발사업의 경우에는 이주자택지나 주택을 공급하는 방안, 도로·공원 등 소규모 도시계획시설을 건설하는 경우에는 이주정착금을 지급하는 방안을 채택하고 있다.

2. 선행연구의 검토
이주대책으로 아파트 용지를 공급하는 방안은 2007년 국내 최초로 행정복합도시건설사업에서 확정되었고, 이러한 문제를 다루는 연구문헌은 2009년 한국토지공사에서 발간한 ‘이주대책 수립·시행의 다양화를 위한 이행방안 연구용역’이 유일하다.

위 연구결과에 의하면, 공익사업법, 택지개발촉진법, 주택법을 비롯한 각 관련규정들은 이주대책으로 공동주택용지를 공급방안을 규정하고 있지 않고 있으나, 공익사업법시행령 제40조 제2항에서 규정한 택지에는 공동주택용지도 포함된다고 보아야 하므로 공동주택용지를 이주자택지로 공급하는 것은 문제가 없으나, 택지개발업무처리지침이나, 한국토지공사의 지침은 개정될 필요성이 있고, 공동주택용지를 공급함에 있어서 실행방안으로 본 연구에서 핵심적으로 다루고자 하는 사업추진방식에 대해서는 단독사업주체로 하는 방식과 공동사업주체로 하는 방식을 제시하고, 사업추진절차로 단독사업주체의 경우는 직접 시행방식과 신탁방식, 등가교환방식을, 공동사업주체의 경우는 주택법상의 주택조합으로 할 것인지, 민법상의 조합으로 할 것인지, 공유로 할 것인지를 제시하면서 그 문제점도 아울러 제시하고, 결론적으로 재정착율을 제고하고, 현행 단독주택건설용지 공급위주의 이주대책으로 인한 문제점을 해소하기 위해서는 공동주택의 공급 방안을 도입하는 것이 필요하며, 이러한 제도도입을 위해서 공익사업법 및 택지개발촉진법, 주택법, 내부규정의 정비도 수반되어야 함을 지적하고 있다.

본 연구는 선행연구를 참고하고, 먼저 행정복합도시 아파트용지 공급사례를 살펴본 후에 이주민들이 실제 아파트용지를 공급받아 이주자아파트를 건설함에 있어서 어떠한 문제가 있는지를 제시하고, 이러한 문제점에 대한 개선방안을 제시하고자 한다.
▶ 다음호에 계속