[세종포스트 이희택·한지혜 기자] 세종시는 과연 행정도시에서 행정수도로 격상될 수 있을까?
6일 오후 어진동 정부세종컨벤션센터에서 열린 ‘행복도시 착공 10주년‧세종시 출범 5주년 기념 심포지엄’에서 ‘세종시=행정수도’를 실현하기 위한 다양한 해법이 나왔다.
헌법상 세종시를 행정수도로 명문화하는 방안 또는 수도 서울과 행정수도 세종을 이원화하는 방안, 법률상 세종시에 행정수도 기능을 부여하는 방안 등이다. 행정학자와 헌법학자 모두 같은 의견이었다.
헌법상 명문화, 단일수도 혹은 수도 이중수도… 수도권 반대가 걸림돌
신희권 충남대 자치행정학과 교수는 ‘세종시, 개헌 어떻게 대처할 것인가’(임헌만 배재대 행정학과 교수 공동 발제)란 주제발표를 통해 ‘대한민국의 수도는 세종시’라는 조문을 헌법에 신설하는 방안을 제시했다. 이는 헌법재판소의 2004년 신행정수도 위헌결정 판례를 극복하는 가장 명쾌한 해법.
헌재가 ‘관습헌법’을 들어 신행정수도이전특별법을 위헌으로 판단한 만큼 성문헌법에 수도를 명문화하자는 얘기다. 헌법에 수도를 명문화한 나라는 독일(베를린), 중국(북경), 브라질(브라질리아), 캐나다(오타와), 오스트레일리아(캔버라) 등이 있다.
하지만 이 방안은 서울과 수도권의 반대가 가장 큰 걸림돌이다.
이에 따라 신 교수는 수도(서울)와 행정수도(세종시)를 헌법상 분리해 명시하는 방안을 제시했다.
‘대한민국의 수도는 서울이고 행정수도는 세종시’라는 조문을 신설하자는 것. 서울은 상징적‧경제적‧관습법적 수도이고, 세종은 실질적 행정수도로 하는 방안이란 설명이다.
실제 네덜란드는 입법‧사법‧행정부가 입지한 도시는 헤이그지만, 공식적인 수도는 최대 인구도시이자 경제중심도시인 암스테르담이다.
정치중심도시(수도)와 경제중심도시를 공간적으로 분화한 사례는 훨씬 많다. 워싱턴과 뉴욕(미국), 오타와와 토론토(캐나다), 캔버라와 시드니(오스트레일리아), 베를린과 프랑크푸르트(독일), 베른과 취리히(스위스), 베이징과 상하이(중국), 뉴델리와 봄베이(인도), 프리토리아와 요하네스버그(남아프리카공화국), 브라질리아와 상파울루(브라질) 등이다.
헌법학자인 윤수정 공주대 교수(일반사회교육과)도 ‘실질적인 행정수도 세종 : 청와대 및 국회 이전을 위한 헌법적 과제와 실현방안’이란 주제 발표를 통해 “대한민국의 수도는 세종시라는 조항을 넣는 방안과 이중수도의 개념을 차용, 대한민국의 수도는 서울, 행정수도는 세종이란 조항을 넣을 수 있다”고 밝혔다.
법률상 행정수도 명문화 방안이 현실적 대안?
신희권 교수는 신행정수도 위헌결정 판례와 수도권 반발을 고려해 헌법상 조문신설 대신 법률상 행정수도를 명문화하는 방안이 더 현실적일 수 있다고 주장했다.
‘세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법(이하 세종시특별법)’에 ‘세종시를 행정수도로 한다’는 조문을 신설하자는 얘기다. 관습법적으로 수도 서울을 유지한 채 세종시를 행정기능에 한해 수도 기능을 수행하는 행정수도로 명시하는 방안이다.
신 교수는 “법률상 명문화가 헌법상 수도(서울)와 행정수도(세종시)를 분리해 명시하는 방안에 비해 정치적 반발 가능성이 적고 실현가능성도 높다”고 말했다.
굳이 세종시특별법이 아니더라도 새로운 법률을 제정하거나 지방자치법을 개정하는 방안도 모색할 수 있다고 덧붙였다.
행정수도와 함께 전국 도시들을 관광수도, 해양수도, 전통문화수도, 철강수도 등으로 지정하고 국가의 실질적 지원을 의무화해 국가균형발전을 도모하자는 제안이다. 이를 위해 가칭 ‘수도 지정에 관한 법률’을 제정하거나 지방자치법을 개정, ‘국가는 도시의 규모와 성격 등을 감안해 분야별 수도를 지정하고, 이를 위해 행‧재정적 지원을 하여야 한다’는 조문을 신설하는 게 골자다.
문재인 대통령도 지난 19대 대선 유세에서 “대한민국의 수도가 하나일 필요가 없다”며 경제수도, 행정수도, 문화수도 등을 언급한 바 있다.
이에 대해 헌법학자인 윤수정 교수는 다소 다른 의견을 나타냈다.
법률(세종시특별법) 개정 역시 헌법 개정이 전제돼야 한다는 것. 헌법 조항에 ‘대한민국 수도는 법률로 정한다’는 내용을 신설한 뒤 세종시특별법을 개정해야 한다는 얘기다. 윤 교수는 “이를 통해 수도 이전에 대한 여러 헌법적인 논란을 종식시킬 수 있다”고 밝혔다.
헌법‧법률상 위상 확보에 앞서 실질적 행정수도化 추진
헌법상 또는 법률상 행정수도의 위상을 확보하는 일은 이래저래 시간이 걸리는 과제다. 따라서 세종시를 실질적 행정수도화하는 과제들을 선행적으로 추진해야 한다고 교수들은 입을 모았다.
국회분원과 청와대 제2집무실을 설치하고, ‘신행정수도 후속대책을 위한 연기‧공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법(이하 행복도시특별법)’을 개정해 미래창조과학부와 행정자치부, 여성가족부, 각종 위원회 등이 세종시로 이전할 수 있도록 하자는 주장이다. 이는 문재인 대통령의 대선공약과도 맥락을 같이 한다.
신희권 교수는 “정부세종청사 지구 내 23만㎡의 미개발지, 북동쪽 국무총리 공관 주변에 46만㎡의 유보지가 있고 그 주변에 미개발 저밀도 지구가 63만㎡가 있어 국회와 청와대는 물론 다른 기관들도 얼마든지 옮길 수 있다”고 말했다.
윤수정 교수는 한 발 더 나아가 이들 기관 외에 외교부, 통일부까지 이전해 중추행정기능을 보강하고 궁극적으로는 국회 분원과 청와대 제2집무실을 설치해 국정운영시스템을 세종시 중심으로 재편해야 한다”고 강조했다.
이를 위해 국회의 역할을 강조했다.
신 교수는 “명실상부한 행정수도 완성을 위해 대통령 집무실(비서실) 등을 설치하는 데 법적 걸림돌을 제거하는 길은 헌법에 행정수도 이전을 명시하는 길밖에 없고 행정수도의 한 축인 국회(분원) 이전도 전적으로 국회의 결정에 달려 있다”고 말했다.
