1. 추진 과정/체제 전반에 관한 감사 실시

MB정부들어 수정논쟁을 거치는 동안 세종시건설 전반이 탄력을 잃은 채, 형식적으로만 추진되고 있어, 당초목표 달성에 차질이 우려되고 있다. 예산집행률이 저조하고 예산의 이월이 반복적으로 이루어지고 있는 것은 이를 보여주는 지표다. 따라서 그간의 세종시 건설과 추진 과정 전반에 대한 종합적 감사를 실시해, 부진의 원인과 문제점 등을 정확히 진단해 내면서 정상화 방안을 강구하도록 해야 한다. 최근 민주당 최재성 의원이 사업추진이 부진한 혁신도시건설에 관한 감사를 청구하면서 세종시에 관한 부분도 포함시켜 놓고 있다. 하지만 세종시에 관한 감사는 별도로 하되, 국민감사청구제를 포괄적으로 활용하는 방식으로 추진하는 게 어떨까 한다.

2. 행정중심복합도시 건설계획의 재검토와 수정보완

예정·잔여지역의 통합을 통한 세종시의 설치, 국제과학비즈니스벨트의 지정, 수정논쟁을 둘러싼 갈등 분출 (이를 통해 유령도시문제와 국정비효율성 문제) 등으로 인해 세종시의 내외적 여건이 크게 변했다. 이에 따라 행정도시 기본계획 및 개발계획, 행정도시 광역도시계획 등 전반에 대한 재검토와 수정보완이 이뤄져야 한다. 신/구지역의 통합적 도시계획수립, 예정구역 내의 특화지구의 재배치, 인접 9개 지자체와 상생발전을 위한 실효성 있는 광역도시계의 수립, 세종시설치법과 행정도시건설법의 법적 연계성 강화 등이 강구되어야 할 과제에 속한다.

이중에서 특히 잔여지역이 행정권역에 통합됨에 따라, 행정도시의 공간구조, 특히 6대 기능지구를 재조정하는 것을 적극 검토할 필요가 있다. 가령, ‘도시행정’지구는 조치원 가까운 곳인 ‘첨단산업기반지구’로 옮기고, 대신 북측에 있는 ‘첨단산업기반’지구는 대전유성의 국제과학비지니스 거점지구와 연계된 기능지구로 조성한다면, 현재의 ‘대학·연구’지구로 옮기는 게 바람직하다. 이렇게 되면 동남 측에 있는 현재의 ‘대학·연구’지구는 ‘도시행정’지구로 옮겨야 한다. 지구가 이렇게 전면 재배치되면, 그에 따른 가로망계획이나 생활권 배치계획 등도 대폭 수정되어야 할 것이다. 이 모두는 행정도시 기본계획 및 개발계획의 수정 보완 과제에 해당한다.

또한 새 정부가 역점적으로 추진하고 있는 저탄소녹색도시로서의 구축, 초기 이주자들의 정착을 돕는 차원에서 인접 도시와 인프라를 공유하면서 광역적 생활권의 구축 등과 같은 과제도 계획의 정비과제가 되기에 충분한다. 다만 이미 예정지역 내 인프라 구축이 너무 많은 진전이 있어 어려움이 있을 것으로 예상된다.

3. 정부기관 이전에 따른 수도권 중심 국정운영시스템의 재편

9부2처2청의 세종시 이전은 세종시 건설의 당위성이자 실체적 핵심임. 결국 중앙정부기관의 60% 이상이 세종시에 입지하게 됨으로서 세종시가 ‘사실상 행정수도’가 된다. 이 긍정성을 살리기 위해 두 가지 과제가 요청된다. 하나는 사실상의 행정수도가 될 수 있도록 ‘기능보강’과 함께 정부기관의 ‘지리적 재배치에 따른 수도권 중심 국정운영시스템의 조정’이 이루어져야 한다. 이 두 가지 문제가 앞으로 심도 있게 검토되어야 한다. 첫째는 행정도시건설특별법에 이전 대상기관으로 규정된 9부 2처 2청 1실 2위원회 외에 통일부·외교통상부·국방부·법무부·행정안전부·여성가족부 등 나머지 부처의 세종시로 이전문제이고, 둘째는 청와대, 국회, 대법원 분원 설치하는 문제다. 비(比)이전부처의 세종시로 이전은 행정도시로서의 세종시의 국가중추기능의 강화와 함께 세종시로의 중앙부처의 집적을 통한 서울 중심의 국정운영 시스템을 실질적으로 재편하는 효과를 거양하게 된다. 이렇게 되면 세종시는 사실상의 ‘행정부 도시 -> 행정수도’가 된다.

그러나 국회이전이나 청와대 이전은 그렇게 간단한 문제가 아니다. 국회나 청와대 이전은 불문법으로 서울을 수도로 규정한 헌재 결정과 상치될 수 있어, 이에 대한 법률 검토와 국민적 합의가 전제되어야 한다. 따라서 이 문제가 해결되기 전까지는 ‘대통령 집무실 설치 및 운영에 관한 법’의 제정이나 ‘국회법’의 개정을 통해 대통령 집무실의 분실이나 국회의 분원(상임위 활동을 위한 분원) 등의 설치 방안은 적극적으로 강구할 필요가 있다. 이는 수도의 문제로 접근하는 게 아니라 세종시 중심의 국정운영 시스템의 효율화를 위한 관점으로 접근해야 한다. 현재 이는 현재 2012년 대선의제로 떠오르고 있지만, 가능한 비정치적 방법으로 해결하는 게 바람직하다. 즉 학술적 연구를 통한 타당성 검토와 이에 대한 시민사회적 합의를 통해 ‘국회분원 및 청와대 집무실 분실 설치’가 이루어지는 게 가장 바람직하다.

4. 세종특별자치시의 올바른 구성과 운영: 소지역주의의 포로가 되어선 아니 됨

세종시 논의가 충청권 도시에 관한 논의로 전락하는 경향과 더불어 특별자치시제 자체도 ‘과거 연기군 수준의 자치행정의 틀’에 갇힌 채 ‘지역(주민)의 특혜와 특권을 누리기 위한 것’ 운영되는 모습이 비추어지고 있다. 특별자치시제는 세종시를 ‘지역도시(local city)’로서가 아니라 ‘국가도시(national city)’로서 육성하고 기능하도록 하기 위한 것인 만큼, 그에 걸맞은 제도적, 실체적 운영이 강구되고 장치되어야 한다.
이를 위해선 자치조직권, 자치입법권, 자치재정권 등의 확대가 우선 강구되어야 한다. 자치조직권과 관련하여서는 중앙행정기관의 권한에 속하는 사무의 단계별 이양, 자치입법권과 관련하여서는 조직·인사·재정 등 세종시의 조례제정 범위 확대되어야 하며, 자치재정권과 관련하여서는 보통교부세 법정지원율의 단계적으로 상향조정, 국고보조금 지방비 부담분에 대한 국비 추가지원이 강구돼야 한다. 한편 특별자치제가 ‘기관에 의한 특별자치’ 혹은 ‘단체장 중심의 특별자치’로 전락하는 것을 막기 위해선, 주민참여가 강도 높게 이루어지도록 해야 한다. 세종시가 현재 일계층 자치구조라 하지만, 주민에 의한 참여가 전혀 담보되지 않고 있다. 따라서 이를 극복하기 위해 주민자치(기관자치의 반대)의 원리를 활용하는 ‘코뮨자치제’ 혹은 ‘근린자치제’(의결권과 집행권을 함께 행사는 근린의회 중심제)가 일계층의 속살로 들어와야 한다. 인구 5천-2만을 기준으로 하면 최대 100개에서 최소 25개의 근린자치단위가 세종시 전역에 설치된다. 따라서 세종시의 자치제는 바로 코뮨자치 혹은 근린자치로 일원화하도록 해야 한다. 이를 위해서는 현재의 세종시설치법과 지방자치법을 동시에 개정해야 한다.

세종특별자치제를 확립해갈 때 다른 지역에 없는 두 가지의 측면이 부가적으로 고려되고 강구되어야 한다. 첫째, 현재 인구 10만(원주민)만 아니라 향후 이주해올 40만 미래인구가 자치권을 행사할 부분을 남겨두어야 한다. 즉, 현재 행정도시 건설을 위한 재정을 주변/편입지역을 위한 균형발전재정으로 전환하는 것이 허용되어선 아니 된다. 가령, 예정지역과 편입지역의 균형발전을 위해 예산의 일정부분을 기계적으로 활당하는 것은 재검토되어야 한다. 또한 기존 원주민의 요구에 의해 공공청사이나 시설의 배치가 좌우되어선 안된다. 계획적 신도시인 만큼 미래의 인구 다수가 어디에 거주할 것을 염두에 둔 청사나 시설배치가 이루어져야 한다. 둘째, 세종시가 지역도시로서가 아니라 국가도시로 기능할 수 있도록 하기 위해 세종시 자치 거버넌스에 역외의 국민 혹은 시민도 참여해 감시하고 평가할 수 있는 장치를 도입하도록 해야 한다. 2030년까지 한시적으로 지역비례대표 중 1,2명을 역외 국민대표로 선출, 세종시지원위원회의 민주적 구성과 협의조정기능 강화, 시장 직속의 세종시국민자문단운영, 세종시 자치감사제의 도입 등이 이를 위한 장치의 예라 할 수 있다.

5. 세종시 2단계 사업(자족성 확충)을 위한 계획수립 및 지원제도의 강구

행정도시 건설의 2단계(2016-2020년)는 초기활력화를 바탕으로 자족성을 강구하는 것이 핵심이다. 따라서 지금부터 세종시와 건설청은 ‘세종시 자족성 확보를 위한 전략’을 공동으로 수립하고, 이를 실현할 방안들을 강도 높게 강구해 가야 한다.

여느 신도시와 달리 세종시 자족성 확충은 크게 세 가지 조건을 활용하는 차별성을 가져야 한다. 첫째는 정부기관의 입지와 관련된 공공행정 및 공공서비스 등과 관련 업종과 기능이 집적할 수 있도록 해야 한다. 둘째는 세종시의 탁월한 문화환경을 활용하는 고차의 예술문화, 지식산업, 국제비즈니스, 의료복지, 첨단농업, 레저관광 등을 집적시키도록 해야 한다. 셋째는 국제과학비지니스벨트의 기능지구로 특장을 살릴 수 있는 첨단과학관련 활동을 집적시키되 주변의 오송오창 및 대전대덕과의 네트워크를 형성할 수 있도록 해야 한다.

이러한 자족성 확충이 효과적으로 이루어지기 위해서는 차별적이면서 실질적인 지원제도가 다양하게 강구되어야 한다. 특히 기업유치에 따른 법인세, 취득세, 재산세, 입주자금지원 등의 감면혜택 내지 인센티브 제공의 법적 근거를 마련하는 게 중요하다. 한 때 경제중심 교육과학도시로 수정해 추진하고 할 때 제시되었던 자족성 확충방안(예, 토지원형지 공급, 토지용도조정, 세제혜택, 기업유치 등)은 바로 지금부터 본격적으로 고민하고 강구해야 할 과제들이다. 자족성 확충은 단순히 신도시로서 자족성을 확보하는 것이 아니라 기본계획과 개발계획에 제시된 도시상(象)인 ‘행정중심’(9부2처2청의 이주)에 이어 ‘복합기능’(산업과 고용기반의 창출)을 구현하고 구축하는 그 자체가 되도록 해야 한다. 따라서 필요하다면 기본계획과 개발계획을 수정보완하고(예, 자족용지 늘리기 위한 용도지역의 조정), 별도의 자족성 확보 계획을 수립해야 하며, 세제유인책 등을 확보하기 위해 세종시설치법이나 지방세특례제한법 등을 개정·보완해야 한다.