위헌 논란 '세종시=행정수도', 출구가 보인다
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위헌 논란 '세종시=행정수도', 출구가 보인다
  • 박종록 기자
  • 승인 2020.07.23 15:43
  • 댓글 1
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16년 전 석연찮은 '관습헌법' 근거로 위헌... 달라진 '국민적 합의성'
행정수도 개헌 여지 충분... 신행정수도특별법으로 달성 시각도 나와
대통령과 국회 결단으로도 가능... 구체적 '실행 로드맵' 필요
헌법재판소 전경. (발췌=헌법재판소)
헌법재판소 전경. (발췌=헌법재판소)

[세종포스트 박종록 기자] 최근 여권 핵심 인사들의 잇따른 '행정수도 이전' 발언. 관건은 이의 진정성과 실현 가능성으로 모아진다. 

무엇보다 지난 2004년 신행정수도 건설을 위한 특별법이 헌법재판소에 의해 위헌 판결을 받은 터라, 국민들 사이에선 반신반의나 패배인식이 짙다. 2012년 세종시 출범도 새 국면을 가져오지 못했고, 2018년 지방선거와 동시 개헌(행정수도 포함) 무산 등으로 희망고문만 지속됐다.

자칫 일련의 발언들이 정치권의 립서비스에 그치는 한편, 2022년 지방선거 및 대통령선거를 앞두고 국면 전환용으로 전락할 수 있다는 우려는 어찌보면 자연스럽다. 

결국 현 정부와 여·야가 진정성 있는 협치로 구체적인 실행 로드맵을 제시해야 하는 과제를 안겨주고 있다. 방법은 크게 3가지로 요약된다.

▲개헌안에 '세종시=행정수도' 명문화 ▲행정수도특별법 제정안 ▲행정적 절차에 의한 이전안을 뜻한다. 여·야 정치권과 학계까지 이를 둘러싼 해법은 각기 다르다.  

'위헌' 근거인 관습헌법, 16년 지난 현재도 유효?  

지난 2004년 헌법재판소의 위헌 판결 사례를 두고 신행정수도가 불가하다는 의견은 여전하다. '서울=수도'란 관습헌법을 이유로 행정수도 이전에 신중해야 한다는 견해로 해석된다. 

관습헌법의 효력을 사멸시킬 수 있는 방법은 바로 '국민적 합의성' 상실. 당시 헌재가 위헌 판결을 하면서 제시한 부분이다. 헌법재판소 홈페이지(http://www.ccourt.go.kr)에서도 확인할 수 있는 대목이다. 

문제는 당시만해도 '세종시=행정수도'란 국민적 합의성은 사실상 불가능했다는 데 있다. 세종시 전신인 연기군이 자리잡고 있었을 뿐, 세종시란 명칭과 터를 닦기 전이었다. 그런 상황에서 새로운 가치에 대한 합의는 어려웠다. 관습헌법의 효력을 사멸할 국민적 공감대가 없었단 얘기다. 

관습헌법은 성문헌법을 보충할 뿐, 동일한 효력을 가질 수 없다는 한 쪽 법조계의 반론이 받아들여지지 않은 이유도 여기에 있다. 결국 '서울=수도'란 관습헌법을 바꾸려면, 헌법개정 즉 개헌 절차를 밟아야 한다는 결론에 도달했다. 

미래통합당 뿐만 아니라 여권 일부 인사 등 행정수도 이전에 반대하거나 신중한 입장은 모두 이에 근거를 뒀다.  

2020년 현재도 관습헌법은 여전히 유효할까. 16년이 흐른 지금 상황은 크게 달라졌다.   

42개 중앙행정기관과 15개 국책연구기관 이전이 마무리됐고, 국민들 사이에선 '서울=수도'와 '세종=행정수도'란 이분법적 인식이 굳어지고 있다. 

여기에 지난해 말 수도권 인구 비중이 사상 처음으로 전체의 절반을 넘어서면서, 국가균형발전정책의 제고 필요성이 더욱 절실해졌다.

전 세계적으로 유례없는 초집중·초과밀, 미친 집값이란 대기록을 가진 수도권의 높은 장벽에 균열이라도 가해야할 명분이 샘솟았다. 반쪽자리 행정중심복합도시로는 '국가균형발전과 수도권 과밀화 해소'란 세종시 건설 취지에 다가설 수 없다는 절망적 현실도 목도했다. 

최근 오마이뉴스가 의뢰해 공표한 리얼미터 여론조사는 국면 전환을 알리는 신호탄이 됐다. 2017년 국회 자체 조사 때보다 수도 이전 찬성 비율이 반대보다 높아졌다. 관습헌법의 근거가 되는 '국민적 합의성'이 달라지고 있다는 방증이다. 

시민사회 관계자는 "헌법재판소도 지난 2004년 위헌 판결 이후 세종시 관련 법을 대상으로 제기된 헌법소원에 기각 또는 각하하는 등 세종시의 법률적 기반 자체를 부정하고 있진 않다"며 "그렇기 때문에 헌재의 판단은 이제 바뀔 수 있는 가능성을 내포하고 있다"고 내다봤다. 

민주당 김태년 원내대표와 이재명 경기지사, 장제원 미래통합당 국회의원 등 여·야 인사들의 잇따른 행정수도 이전 발언도 이 같은 정서에 기반한 자신감으로 해석된다. 

개헌 대신 행정수도특별법으로 '행정수도 이전' 가능?  

최근 행정수도특별법 제정안을 꺼내든 김두관 국회의원. (제공=의원실)
최근 행정수도특별법 제정안을 꺼내든 김두관 국회의원. (제공=의원실)

 

더이상 관습헌법이 유효하지 않을 뿐더러 법률로도 '행정수도 이전'이 가능하단 주장도 나온다. 

2004년 신행정수도이전특별법 대신 2020년판 '행정수도건설특별법'으로 '세종시=행정수도' 완성에 이를 수 있다는 뜻이다. 

민주당 김두관 국회의원(경남 양산을)이 선봉에 섰다. 김 의원은 관련 법의 대표 발의를 준비 중이다. 김태년 원내대표(경기 성남 수정구)가 미래통합당과 함께 국회 차원의 법안을 만들자는 의견을 제시하면서, 발의 속도는 잠시 늦췄다. 

민주당 행정수도추진단 태스트포스(TF)를 중심으로 법안을 다듬어갈 것으로 예상된다.

김두관 의원은 "시간이 많이 흘러 헌재 재판관 구성도 바뀌었고, 헌재 또한 기존 판례와 다르게 판결을 바꿀 가능성이 있다고 봤다"며 "법률도도 행정수도 이전이 가능하단 판단과 함께 행정수도특별법을 통해 헌재의 위헌 판단을 다시 받아보자는 뜻도 담았다"고 설명했다.  

'청와대와 국회' 결단, 행정절차만으로도 실현  

이재명 경기도지사도 김두관 의원과 총론에선 비슷한 시각을 드러냈으나, 각론에선 법률 제정 없이 행정절차만으로도 '세종시=행정수도' 완성이 가능하단 의견을 내놨다.

이는 문재인 대통령과 국회 차원의 대승적 결단을 뜻한다. 

그는 "개헌까지 하지 않더라도 행정수도 이전 문제는 행정적 방식으로 해결할 수 있다고 본다"며 청와대와 국회 자체적으로 이전을 결정하거나 제2집무실 등 현실적인 제2 행정수도 방안을 추진하자는 제언이다.

헌재의 판결이나 판례는 언제든지 바뀔 수 있다는 가능성도 열어뒀다. 다만 균형발전 과정에서 경기도가 손해를 보지 않아야 한다는 전제는 내걸었다. 

'실체 없는 로드맵', 구체화가 필요하다  

이춘희 시장은 당면한 국회 세종의사당 설치에 총력을 기울일 계획이다.
이춘희 시장은 당면한 국회 세종의사당 설치에 총력을 기울일 계획이다.

이처럼 '세종시=행정수도' 완성은 다양한 방법론을 안고 있다. 관건은 실체 없는 로드맵의 구체화에 있다. 

'개헌' 또는 '특별법 제정' 또는 '행정절차 이행' 등 어떤 방식으로든 구체적 실행계획이 뒷받침돼야 한다는 결론에 도달한다. 

이춘희 시장은 '국회법 개정안' 통과란 당면 과제 실현에 집중하겠다는 입장이다. 

이 시장은 "개인적 소견으론 당장 추진해야할 일은 국회 세종의사당 건립이다. 이미 설계비 20억 원이 반영됐고 연구용역도 마쳤으며 국회법 개정안도 제출된 상태다. 여·야 이견도 크지 않다"고 말했다.

그러면서 앞으로 특별법 제정과 개헌 등의 일정에 대해선 말을 아꼈다.

그는 "행정수도 이전 문제에 대해선 하나하나 법률 제정을 해나가야 하고, 개헌 문제와 관련해선 여러 사안이 종합적으로 다뤄져야 한다"며 "(철저한) 준비 절차 역시 필요하다. 2018년 문재인 대통령이 직권으로 제출한 개헌안에 기반하면 될 것"이란 의견을 내비쳤다. 

당시 개헌안은 '수도에 관한 자세한 사항은 법률로 정한다'를 토대로 한다. 헌법에는 큰 틀의 수도 개념을 담고, 앞서 언급한 신행정수도특별법에 자세한 사항을 담으면 된다는 해석이다. 



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Maverick 2020-07-25 20:04:11
벌써 시행했어야 할 일이다. 지금 서울과 수도권 요지에서 집없으면 주거비용에 벌이의 많게는 반 정도가 소요된다. 그런 상황에서 젊은이들이 어떻게 결혼을 하고 애를 낳을 수 있겠는가? 지방의 땅은 텅텅 놀고 있는데, 서울은 땅 한 평에 1억을 호가한다. 이것은 잘못되어도 한참 잘못된 나라운영이다. 정말 제대로 된 정치인들이라면 총맞을 각오로, 박정희처럼, 노무현처럼 지발균형발전을 위해 힘을 써야 할 것이다. 우선 박정희가 계획한 행정수도를 완성해야 할 것이며, 공공기관부터, 그리고 국립 대학들부터 지방으로 옮겨야 국민들이 정부를 믿고 지방으로 이전하게 될 것이다. 대한민국이 어서 정신차리길 바란다. 안그러면 앞으로 얼마 안 있으면 서울수도권에 대부분의 국민들이 미친듯이 몰려 살게 될 것이고, 지방은 소멸해버릴 것이다

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