세종특별자치시는 특별한 도시다. 초대 신행정수도건설 추진위원회 위원장이었던 김안제 교수(명예시민 1호)는 이렇게 말했다. 

‘세종특별자치시’란 이름으로 세계적으로 중앙정부의 국가계획에 의해 조성되는 최신의 현대도시. 세종시는 특별한 도시다.

흔히 세종시를 행복도시라 부른다. ‘행정중심복합도시’는 ‘세종특별자치시’의 성격을 말하는 다른 이름이다. 세종시를 ‘행정수도’로 완성하자는 말도 귀에 익은 말이다.   

√ ‘세종시, 행복도시, 행정수도’, 세 이름의 한 도시 

그러나 이 세 이름의 한 도시는 같은 듯 하지만, 그 뿌리는 다르다.  

세종시는 잘 알다시피 2003년 노무현 대통령 때인 ‘신행정수도’ 건설 구상으로부터 시작됐다. 

그러나 역사를 거슬러 올라가면, ‘신행정수도’의 발상은 그보다 26년 전인 1977년 ‘임시 행정수도’라는 이름으로 세상을 떠들썩하게 하며 발표된 박정희 대통령의 계획이 모태였다.

박정희 대통령은 1970년대 서울 인구 760만, 수도권 인구 1200만명으로 전 국민 3600만명의 33%가 수도권에 집중되는 현상과 북한의 군사적 위협으로부터 수도를 지킨다는 안보적 이유를 들어 1977년 2월 10일 ‘수도를 통일이 될 때까지 이전한다’는 ‘임시 행정수도’ 계획을 발표했었다. 

아무런 선입견 없이 세계적인 최신도시를 만든다 하여 ‘백지계획’이라는 이름으로 유명했던 전설적인 계획이었다. 그 ‘임시 행정수도’가 지금의 세종시 일대였다.  

예산은 5조 원이었다. 2015년 물가로 환산한다면 39조 원에 해당하는 거대한 예산이었다. 그러나 이 계획은 대통령의 갑작스런 죽음으로 중단되고 말았다. 

√ 임시 행정수도의 새 이름 ‘신행정수도’ 

세월은 흘러 인구는 더욱더 수도권으로 집중되었다. 26년이 지난 2003년. 

서울 인구가 1100만, 수도권 인구는 2200만으로 전국 인구 4900만 명의 47%가 수도권에 집중되자, 당시 노무현 대통령 후보는 ‘신행정수도’ 구상을 공약으로 발표했다. 

수도권의 과밀해소, 국토불균형의 완화를 시대적 천명이라 여겨 2030년까지 인구 50만의 도시를 형성하여 대한민국을 대표하는 미래지향적이며 지속가능한 도시로서, 정치행정도시, 친환경도시, 인간존중도시, 문화정보도시로 조성한다는 야심찬 플랜이었다. 

1977년 ‘임시행정수도’와 같은 위치였다. 세종시였다. 2003년 기준으로 총 45조 6000억, 순수 정부예산만 11조 3000억원을 투입한다는 엄청난 도시였다. 

√ 신행정수도 위헌 판결, 행복도시로 후퇴 

그러나 ‘신행정수도’계획은 2004년 수도이전은 헌법위반이라는 헌법재판소의 결정에 따라 또 다시 백지화될 위기에 처했다.

그리하여 ‘신행정수도’가 후퇴하여 계획된 도시가 ‘행정중심복합도시’였다. 규모와 예산도 후퇴되었다. 

√ 2010년 수정안 논란으로 또 다시 좌초 위기 

그러나 ‘행정중심복합도시’ 계획 또한 무사하지는 않았다. 이명박 대통령은 ‘행정중심복합도시’를 기업도시로 수정한다는 계획을 발표하였던 것이다. 

국민적 찬반 갈등은 하늘을 찌를 듯했다. 노무현 대통령의 의지를 이어받아 원안대로 추진한다는 원안 찬성파와 수정한 계획이 현실적으로 합리적이라는 수정안 지지파. 

지금도 그때의 세종시 지역 주민들의 함성이 들리는 듯하다. 

이 논란의 종지부는 박근혜 대통령이 찍었다. 원안 찬성에 손을 들었던 것이다. 그렇게 재개된 ‘행정중심복합도시’ 건설이었다. 이 도시는 2030년에 완성되도록 되어 있다.

√ 우여곡절 끝에 17번째 광역단체로 탄생한 세종시 

그리고 마침내 2012년 정권이 바뀔 때마다 온 국가를 뒤흔들어 놓으면서 갈등에 갈등을 넘어 추진되었던 이 파란만장한 역사적 도시는 ‘세종특별자치시’라는 이름으로 17번째 광역자치단체로 탄생하게 되었다. 

지방자치 역사의 기념비적인 도시가 아닐 수 없다. 그러니 어찌 세종시가 특별하지 않으랴!

허나, 세종시가 특별한 이유는 이러한 역사적 굴절과 정치적 변곡이 많아서만이 아니다. 특별한 목적을 가지고 태어난 도시이기 때문에 특별한 것이다.  

수도권 인구 분산과 지방분권이라는 역사적 사명과 목표를 가지고 태어난 도시이기에 세종시는 ‘특별자치시’인 것이다. 2003년 시작부터 17년이 지났다. 그리고 앞으로 10년만 있으면 세종시가 성년이 되는 2030년을 맞이하게 된다. 

√ 2030년 완성기 앞둔 세종시 현주소는 

그때, ‘세종특별자치시’는 역대 대통령들이 정치적 운명을 걸고 온 나라를 흔들며 탄생했던 국가적 목표에 부응하고 있을까? 다시 말하면 수도권의 분산과 지방분권이라는 효자로 성장되어 있을까?

다시 김안제 위원장의 회고로 돌아가 보자.

세 가지로 집약되는 이 목표를 세종시가 완성되는 2030년에는 의미있게 달성 내지 달성 가능할까? 

충청권 신행정수도건설계획은 산·학·연·관 네트워크를 구축함으로써 지역발전의 버팀목을 마련하고, 지방대학과 지역산업이 신협력체제를 구축해 지역인재양성과 건설 산업의 고용으로 37만 명의 일자리 창출 효과와 교통비용 연간 1조 1000억 원과 수도권 환경오염 대책비용이 연간 1060억 원 절감될 것으로 예측한 바 있었다. 

법에 정한 수도권의 중앙행정기관 등은 모두 이전이 완료되었다. 중앙행정기관과 함께 수도권 인구와 그 비용 절감 효과는 얼마나 거두었는가?

지난해 국정감사에서 지적된 바에 의하면 최근 5년간(2015~2019년 9월) 세종시로 이주한 수도권 인구는 총 전입 인구의 26%에 불과했지만, 대전(37.4%), 충남(11.6%), 충북(11.0%) 등 충청권은 60% 정도를 차지한 것으로 나타났다. 

아이러니하게도 수도권 인구 분산은커녕 수도권 인구보다 2배를 훨씬 넘는 규모로 충청권 인구가 분산된 것이다. 

역대 대통령들이, 그리고 우리의 주변 지역의 도시가, 나아가 우리의 세종시가 원했던 목표가 어쩐지 어긋나고 있는 느낌이다. 

거기에 세종시는 지금 신도시 개발의 시행착오와 후유증을 앓고 있다. 

과밀학교 문제, 아파트 투기 문제, 상가 미분양 문제, 교통 혼잡 문제, 공무원들의 신속하고 효율적인 행정 수행의 문제 등이 대두되고 있고, 최근에는 세수결함으로 인한 세종시의 재정 문제 또한 심각해져 가는 국면에 있다고 한다.

세종시의 방향이 자꾸 멀어져가는 느낌이다. 

√ 본연의 목표 달성 향한 진지한 성찰 절실 

과연 앞으로 10년 안에 효자도시 세종시는 50만 명, 적어도 의미있는 수도권의 과밀을 감소시키는 효과를 수행할 수 있을까? 

2024년 세종~서울간 고속도로가 완성되고, 수도권 전철이나 대전권 광역철도가 건설되면 수도권 인구는 더욱 세종으로 분산되어 올 수 있을까?

국회 분원이나 청와대 집무실의 일부를 이전시켜 ‘행정수도’로서 완성되었다는 선언을 하면 이러한 목표 달성에 더욱 박차를 가하는 것이 되어 줄까?

아직 시간은 있다. 도시계획의 예측이 틀렸다든가, 아니면 실패했다고 경솔하게 말할 것은 아니라고 본다. 

그러나 시대는 우리 인간들이 예측하고 계산하는 방식과 속도로 진행하는 것은 아니다. 환경은 변함없이 변하고 있다. 

만일 국가안보의 이유로 1977년의 ‘임시 행정수도’가 세종시에 건설되었다면, 지금의 북한의 핵개발이나 미사일 체계로 볼 때, 우리의 안보가 목표대로 지켜졌다고 볼 수 있을까?

찰스 다아윈의 ‘적자생존’이라는 말은 ‘환경적응에 성공한 자만이 살아남는 자’라는 뜻이다. 도시는 진화하여야 한다. 도시 계획의 목표 또한 변모할 수 있어야 한다.

그렇다면 우리는 이 시점에서 자문해보아야 한다. 

‘행정중심복합도시’로 중앙행정기관의 이전이 수도권 인구를 이전하는 유인이 부족했다면 미래의 비전이 담긴 ‘세종특별자치시’의 성격과 목표는 무엇이어야 하는가?

목표를 달성하기 위해 제3의 특별한 방법을 모색해야 할 것인가 아닌가?

아니면 수도권 인구분산이라는 거창한 국가목표 따위 집어치우고 세종시민의 행복하고 만족스런 삶의 질 향상에나 행정력을 집중하는 것이 옳은 것인가 아닌가?

Yes or No?

50만 목표의 인구 중 36만 명이 이주해 살고 있는 이 시점에서 우리는 진지하게 물어야 한다.

진정한 명품도시 건설이 수도권 인구 분산의 가장 빠른 지름길이라는 사실에 집중하면서도,  그것만으로는 부족한 그 무엇이 무엇인지 진지하게 물어야 한다.

적어도 완성을 10년 앞두고 있는 지금쯤에는 말이다.