한 도시 세 얼굴, 이제 10년 남았다
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한 도시 세 얼굴, 이제 10년 남았다
  • 최민호
  • 승인 2020.06.10 18:45
  • 댓글 4
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[랩소디 온 세종(Rhapsody on Sejong) 1편] 최민호 전 청장의 미래 행복도시 제언 
1977년부터 우여곡절 끝에 탄생한 세종시, 향후 10년의 새로운 비전 찾아야
7년 만에 완전 개방으로 나아가는 정부세종청사 옥상정원 전경.
행복도시는 정부세종청사 건립과 이전으로 본격화됐다. 

랩소디 온 세종(Rhapsody on Sejong)

 

랩소디(Rhapsody)는 그리스의 서사시를 뜻했고, 현재는 ‘환상곡풍의 자유로운 노래’, 그래서 우리말로는 광시곡(狂詩曲)으로 번역한다.

세종시는 랩소디로 작곡하기에 아직 역사가 얕다고 말할지 모르나, 가파른 흐름이 담긴 파란만장한 압축이 녹아있는 도시로 미친듯이 노래로 환생할 수 있으리라 믿었다. 

‘랩소디 온 세종(Rhapsody on Sejong)’은 그렇게 불러보는 세종의 태동과 애환과 미래를 노래하는 글이다. 랩소디는 서사적이자, 영웅적이자 민속적인 노래다. 단악장이고 형식도 자유롭다. 

세종을 노래하는 글, 최민호의 ‘랩소디 온 세종(Rhapsody on Sejong)’을 격주로 연재한다.

세종특별자치시는 특별한 도시다. 초대 신행정수도건설 추진위원회 위원장이었던 김안제 교수(명예시민 1호)는 이렇게 말했다. 

일반적으로 신도시는 모 도시의 부족분, 예컨대 주택 부족이나 교육환경 저조 같은 문제점을 해소하거나 대규모 산업단지를 조성하기 위하여 건설된다. 그러나 세종시는 이런 신도시와는 본원적으로 다른 이유와 목적을 가지고 출생했다.

즉, 역사적으로 오래도록 누적된 국가적 과제를 해결하라는 민족적 명령, 즉 천명을 받고 태어난 것이 세종시였다…(중략).

그리고 그 천명이 무엇인지 잘 설명하고 있는 분이 신행정수도 건설추진위원장이자 국무총리였던 이해찬 국회의원이었다. 

우리나라는 1960년대 이후 수도권 집중 현상이 심화됐고, 이러한 수도권 일극 집중은 주택, 교통, 환경등 사회적 비용이 급격하게 증가되는 반면 생산성 하락이 초래되어 국토 불균형이 심각한 상태에 이르게 되었다…(중략)  

수도권 일극집중의 국토구조에 따른 비효율을 막기 위해 다극분산형 국토구조로 전환하는 국가균형발전정책을 추진하는 중심에 행정중심 복합도시 건설이 있다…(중략)

 

「세종시 이렇게 만들어졌다」, 상생회 2016년 

‘세종특별자치시’란 이름으로 세계적으로 중앙정부의 국가계획에 의해 조성되는 최신의 현대도시. 세종시는 특별한 도시다.

흔히 세종시를 행복도시라 부른다. ‘행정중심복합도시’는 ‘세종특별자치시’의 성격을 말하는 다른 이름이다. 세종시를 ‘행정수도’로 완성하자는 말도 귀에 익은 말이다.   

√ ‘세종시, 행복도시, 행정수도’, 세 이름의 한 도시 

행정수도 건설을 위한 백지계획(1978년). 박병호 충북대 도시공학과 교수 기증.
행정수도 건설을 위한 백지계획(1978년). 박병호 충북대 도시공학과 교수 기증.

그러나 이 세 이름의 한 도시는 같은 듯 하지만, 그 뿌리는 다르다.  

세종시는 잘 알다시피 2003년 노무현 대통령 때인 ‘신행정수도’ 건설 구상으로부터 시작됐다. 

그러나 역사를 거슬러 올라가면, ‘신행정수도’의 발상은 그보다 26년 전인 1977년 ‘임시 행정수도’라는 이름으로 세상을 떠들썩하게 하며 발표된 박정희 대통령의 계획이 모태였다.

박정희 대통령은 1970년대 서울 인구 760만, 수도권 인구 1200만명으로 전 국민 3600만명의 33%가 수도권에 집중되는 현상과 북한의 군사적 위협으로부터 수도를 지킨다는 안보적 이유를 들어 1977년 2월 10일 ‘수도를 통일이 될 때까지 이전한다’는 ‘임시 행정수도’ 계획을 발표했었다. 

아무런 선입견 없이 세계적인 최신도시를 만든다 하여 ‘백지계획’이라는 이름으로 유명했던 전설적인 계획이었다. 그 ‘임시 행정수도’가 지금의 세종시 일대였다.  

예산은 5조 원이었다. 2015년 물가로 환산한다면 39조 원에 해당하는 거대한 예산이었다. 그러나 이 계획은 대통령의 갑작스런 죽음으로 중단되고 말았다. 

√ 임시 행정수도의 새 이름 ‘신행정수도’ 

국가균형발전 비전 선포 16년 차인 2020년에도 수도권 집중은 여전하다. 아니 더 고착화된 양상이다. (제공=균형발전위)
국가균형발전 비전 선포 16년 차인 2020년에도 수도권 집중은 여전하다. 아니 더 고착화된 양상이다. (제공=균형발전위)

세월은 흘러 인구는 더욱더 수도권으로 집중되었다. 26년이 지난 2003년. 

서울 인구가 1100만, 수도권 인구는 2200만으로 전국 인구 4900만 명의 47%가 수도권에 집중되자, 당시 노무현 대통령 후보는 ‘신행정수도’ 구상을 공약으로 발표했다. 

수도권의 과밀해소, 국토불균형의 완화를 시대적 천명이라 여겨 2030년까지 인구 50만의 도시를 형성하여 대한민국을 대표하는 미래지향적이며 지속가능한 도시로서, 정치행정도시, 친환경도시, 인간존중도시, 문화정보도시로 조성한다는 야심찬 플랜이었다. 

1977년 ‘임시행정수도’와 같은 위치였다. 세종시였다. 2003년 기준으로 총 45조 6000억, 순수 정부예산만 11조 3000억원을 투입한다는 엄청난 도시였다. 

√ 신행정수도 위헌 판결, 행복도시로 후퇴 

그러나 ‘신행정수도’계획은 2004년 수도이전은 헌법위반이라는 헌법재판소의 결정에 따라 또 다시 백지화될 위기에 처했다.

그리하여 ‘신행정수도’가 후퇴하여 계획된 도시가 ‘행정중심복합도시’였다. 규모와 예산도 후퇴되었다. 

 ‘신행정수도’에서 ‘행정중심복합도시’로…
45조 6000억 원에서 22조 5000억 원으로…  
73개 단위 행정기관의 이전에서 49개 기관 이전으로…

√ 2010년 수정안 논란으로 또 다시 좌초 위기 

옛 연기군민들은 행복도시 사수를 위한 투쟁에 오랜 기간 함께 해왔다. 하지만 현재는 소외된 지역 발전에 불만을 터트리고 있다.
옛 연기군민들은 행복도시 사수를 위한 투쟁에 오랜 기간 함께 해왔다. 

그러나 ‘행정중심복합도시’ 계획 또한 무사하지는 않았다. 이명박 대통령은 ‘행정중심복합도시’를 기업도시로 수정한다는 계획을 발표하였던 것이다. 

국민적 찬반 갈등은 하늘을 찌를 듯했다. 노무현 대통령의 의지를 이어받아 원안대로 추진한다는 원안 찬성파와 수정한 계획이 현실적으로 합리적이라는 수정안 지지파. 

지금도 그때의 세종시 지역 주민들의 함성이 들리는 듯하다. 

이 논란의 종지부는 박근혜 대통령이 찍었다. 원안 찬성에 손을 들었던 것이다. 그렇게 재개된 ‘행정중심복합도시’ 건설이었다. 이 도시는 2030년에 완성되도록 되어 있다.

√ 우여곡절 끝에 17번째 광역단체로 탄생한 세종시 

세종시청 전경.
현재 세종시청사 전경.

그리고 마침내 2012년 정권이 바뀔 때마다 온 국가를 뒤흔들어 놓으면서 갈등에 갈등을 넘어 추진되었던 이 파란만장한 역사적 도시는 ‘세종특별자치시’라는 이름으로 17번째 광역자치단체로 탄생하게 되었다. 

지방자치 역사의 기념비적인 도시가 아닐 수 없다. 그러니 어찌 세종시가 특별하지 않으랴!

허나, 세종시가 특별한 이유는 이러한 역사적 굴절과 정치적 변곡이 많아서만이 아니다. 특별한 목적을 가지고 태어난 도시이기 때문에 특별한 것이다.  

수도권 인구 분산과 지방분권이라는 역사적 사명과 목표를 가지고 태어난 도시이기에 세종시는 ‘특별자치시’인 것이다. 2003년 시작부터 17년이 지났다. 그리고 앞으로 10년만 있으면 세종시가 성년이 되는 2030년을 맞이하게 된다. 

√ 2030년 완성기 앞둔 세종시 현주소는 

그때, ‘세종특별자치시’는 역대 대통령들이 정치적 운명을 걸고 온 나라를 흔들며 탄생했던 국가적 목표에 부응하고 있을까? 다시 말하면 수도권의 분산과 지방분권이라는 효자로 성장되어 있을까?

다시 김안제 위원장의 회고로 돌아가 보자.

세종시 건설의 이념 내지 기본 목표는 세 가지로 요약될 수 있다.

 

첫째, 서울을 위시한 수도권의 지나친 과밀로 인해 발생하는 정치 행정적 및 경제 사회적 폐단과 과밀비용을 감소내지 제거하기 위함이다…(중략). 

 

둘째, 세종시 건설을 통한 국토균형발전을 도모함으로써 지방의 한계자원을 위시한 국토의 총 자원을 효율적으로 활용하고 국민화합과 사회안정을 확보함으로써 국력을 증강시키고 대외 경쟁력을 제고시키고자 함이다…(중략).

 

셋째, 세종시는 휴전선을 기준으로 하여 서울까지는 40km이고 평양까지는 160km여서 자동차로 서울은 30분, 평양은 2시간이 소요되기 때문에...(중략). 적어도 평양까지 비슷한 거리의 지점으로 수도를 옮김으로써 국가안보와 전투효율을 제고시켜야 한다는 필요성…(중략). 이 세 번째 목표는 2003년 이후부터는 균형발전이라는 목표에 더 큰 강점을 두었다…(중략).

세 가지로 집약되는 이 목표를 세종시가 완성되는 2030년에는 의미있게 달성 내지 달성 가능할까? 

충청권 신행정수도건설계획은 산·학·연·관 네트워크를 구축함으로써 지역발전의 버팀목을 마련하고, 지방대학과 지역산업이 신협력체제를 구축해 지역인재양성과 건설 산업의 고용으로 37만 명의 일자리 창출 효과와 교통비용 연간 1조 1000억 원과 수도권 환경오염 대책비용이 연간 1060억 원 절감될 것으로 예측한 바 있었다. 

법에 정한 수도권의 중앙행정기관 등은 모두 이전이 완료되었다. 중앙행정기관과 함께 수도권 인구와 그 비용 절감 효과는 얼마나 거두었는가?

지난해 국정감사에서 지적된 바에 의하면 최근 5년간(2015~2019년 9월) 세종시로 이주한 수도권 인구는 총 전입 인구의 26%에 불과했지만, 대전(37.4%), 충남(11.6%), 충북(11.0%) 등 충청권은 60% 정도를 차지한 것으로 나타났다. 

아이러니하게도 수도권 인구 분산은커녕 수도권 인구보다 2배를 훨씬 넘는 규모로 충청권 인구가 분산된 것이다. 

역대 대통령들이, 그리고 우리의 주변 지역의 도시가, 나아가 우리의 세종시가 원했던 목표가 어쩐지 어긋나고 있는 느낌이다. 

거기에 세종시는 지금 신도시 개발의 시행착오와 후유증을 앓고 있다. 

과밀학교 문제, 아파트 투기 문제, 상가 미분양 문제, 교통 혼잡 문제, 공무원들의 신속하고 효율적인 행정 수행의 문제 등이 대두되고 있고, 최근에는 세수결함으로 인한 세종시의 재정 문제 또한 심각해져 가는 국면에 있다고 한다.

세종시의 방향이 자꾸 멀어져가는 느낌이다. 

√ 본연의 목표 달성 향한 진지한 성찰 절실 

한창 건설 중인 집현리(4-2생활권) 전경. 예정지역 해제 수순과 관계없이 행복도시의 정상 건설이 중차대한 과제로 부각되고 있다. 
한창 건설 중인 집현리(4-2생활권) 전경. 행복도시는 2030년 완성기까지 현재 진행형이다. (사진=정은진 기자) 

과연 앞으로 10년 안에 효자도시 세종시는 50만 명, 적어도 의미있는 수도권의 과밀을 감소시키는 효과를 수행할 수 있을까? 

2024년 세종~서울간 고속도로가 완성되고, 수도권 전철이나 대전권 광역철도가 건설되면 수도권 인구는 더욱 세종으로 분산되어 올 수 있을까?

국회 분원이나 청와대 집무실의 일부를 이전시켜 ‘행정수도’로서 완성되었다는 선언을 하면 이러한 목표 달성에 더욱 박차를 가하는 것이 되어 줄까?

아직 시간은 있다. 도시계획의 예측이 틀렸다든가, 아니면 실패했다고 경솔하게 말할 것은 아니라고 본다. 

그러나 시대는 우리 인간들이 예측하고 계산하는 방식과 속도로 진행하는 것은 아니다. 환경은 변함없이 변하고 있다. 

만일 국가안보의 이유로 1977년의 ‘임시 행정수도’가 세종시에 건설되었다면, 지금의 북한의 핵개발이나 미사일 체계로 볼 때, 우리의 안보가 목표대로 지켜졌다고 볼 수 있을까?

찰스 다아윈의 ‘적자생존’이라는 말은 ‘환경적응에 성공한 자만이 살아남는 자’라는 뜻이다. 도시는 진화하여야 한다. 도시 계획의 목표 또한 변모할 수 있어야 한다.

그렇다면 우리는 이 시점에서 자문해보아야 한다. 

‘행정중심복합도시’로 중앙행정기관의 이전이 수도권 인구를 이전하는 유인이 부족했다면 미래의 비전이 담긴 ‘세종특별자치시’의 성격과 목표는 무엇이어야 하는가?

목표를 달성하기 위해 제3의 특별한 방법을 모색해야 할 것인가 아닌가?

아니면 수도권 인구분산이라는 거창한 국가목표 따위 집어치우고 세종시민의 행복하고 만족스런 삶의 질 향상에나 행정력을 집중하는 것이 옳은 것인가 아닌가?

Yes or No?

50만 목표의 인구 중 36만 명이 이주해 살고 있는 이 시점에서 우리는 진지하게 물어야 한다.

진정한 명품도시 건설이 수도권 인구 분산의 가장 빠른 지름길이라는 사실에 집중하면서도,  그것만으로는 부족한 그 무엇이 무엇인지 진지하게 물어야 한다.

적어도 완성을 10년 앞두고 있는 지금쯤에는 말이다.

-필자 <최민호> 소개-
 

최민호 전 행복도시건설청장
최민호 전 행복도시건설청장

국무총리 비서실장과 행정중심복합도시 5대 건설청장, 행자부 소청심사위원장, 충남도 행정부지사를 역임한 행정고시(24회) 출신 공직자이다. 

공직 퇴임 후, 자유로운 영혼으로 연주하는 색소폰 연주자로서의 활동과 함께 어린이와 어른이 같이 읽는 새로운 형태의 이야기 ‘가족동화’ 작가로 중앙의 일간지와 세종포스트에 연재하기도 했다. 

또 고려대·공주대 객원교수, 배재대 석좌교수, 홍익대 초빙교수로 젊은이들에게 미래 한국의 새로운 비전을 제시하며 인문학적 접근 방식의 행정학을 강의해오고 있다.

대전 기독교방송에서 ‘최민호의 아이스크림(I scream)'이란 라디오 프로그램을 1년간 매주 출연 방송했고, 충청과 세종지역 일간지에 고정 칼럼을 쓰는 칼럼니스트로 활동 중이기도 하다.

그의 정의와 공평을 보는 시선은 오랫동안 공직생활에서 우러난 나름의 철학이 있는가 하면, 풍부한 문학 예술적 감성으로 자유롭고도 신선한 시각이 있다는 평을 받는다.

영국과 일본, 미국에서 공부한 행정학 박사인 그는 세종시 연동면에 있는 ‘우보고택’이란 전통 한옥에 살고 있다.



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선영 2020-06-11 15:37:24
도시계획변경으로 도로를 좁히고 아파트를 더 많이 건설하게 한 책임을 물어야 할 것이며, 향후 앞으로 KTX세종역 건설, 트램건설, 흉물 정부세종1청사 재건, 대전-세종 지하철 연결, 백화점, 놀이공원 등 편의시설 확충으로 새롭게 나아가야 할 것입니다.

Vgfhe 2020-06-11 14:54:04
'랩소디(Rhapsody)는 그리스의 서사시를 뜻했다.'

뜻했다 ㅡ> 뜻한다

힘들지 2020-06-11 08:33:13
문제라는게
우리나라에 수도권과 세종시만 있는게 아니라
다른 지역 사람도 있다는 사실
또한 이미 지방을 떠나 수도권에 살고 있는 사람들이
다시 세종시로 이사 또는 이주 하는일이 많을까?
공무원들은 중앙행정이 세종으로 옮겨가니까
이주 하겠지만 일반 직장인들이 20년~30년을
지방을 떠나 서울 수도권에 살던 사람이 세종으로 갈까
이미 대중교통.일자리. 문화 다 갖추어진 수도권에 살려고
하지 세종은 그런 대중교통. 문화 없는 상황에서 만들어지니
편의성 없는거지 그리고 애궂은 가까운 대전.충남.충북은
수도권 보다 편의성이 없고 그 충청권 다른 지방사람이
이주 하는거지 가까우니깐

영바위 2020-06-10 19:35:30
유익한 글이네요. 목표에 가능한 최대한 근접하도록 모두가 작은 일 하나라도 애써야겠지요.
세종시에서의 삶을 풍성하게 하면서요~

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