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단국대 도시지역계획학과 교수
인간도시컨센서스 공동대표
균형발전지방분권전국연대 공동대표
충남도 행정혁신위원장
법제처 국민법제관
수도권광역발전위원 등
4.11 총선을 통해 초대 세종시장과 첫 세종시 지역구 국회의원이 선출되었다. 세종시 자치의 지도자들이 바야흐로 탄생된 것이다. 세종시장과 국회의원의 선출은 세종시 뿐만 아니라 충청권, 나아가 전국의 정치적 지형을 바꿀 정도의 의의를 갖는 역사적 사건이다.
물론 자치권은 2012년 7월1일 세종특별자치시 출범 이후부터 본격 행사된다. 출범을 앞두고 여러 단위의
출범준비조직들이 동시에 가동하면서 정부직할 특별자치시로서 업무분장 및 행정조직체계, 그리고 지원법제 등을 강구하고 있다. 시작이 반이라고 본다면, 세종시 출범은 국가균형발전을 향한 ‘공간적 실험’이 절반의 성공을 거두는 의미를 갖는다. 세종시 건설의 남은 대장정이 여전히 험로인 점을 감안하면 다른 절반의 성공이 결코 낙관적인 것만 아니다. 2030년 행정도시의 건설이 완료될 때까지 정권이 네번이나 바뀌어야 한다.
세종시 출범은 ‘세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법’(이하 설치법)에근거한다. 이 설치법은 행정도시건설특별법 제5조에 의거해 제정되었다. 비록 날치기였지만 2010년 12월8일 국회 본회의를 통해 설치법이 제정됨으로써 행정도시는 특별자치체로서의 지위를 가지게 되었다. 그 동안 세종시 건설을 뒷받침했던 법은 ‘행정도시 건설특별법’이었다. 이는 글자그대로 건설 절차법이다. 반면 설치법은 조성된 신도시(행정도시)가 하나의 독립 자치체로서 지위와 구역을 규정해주는 법이다. 말하자면 이는 실체법이라 할 수 있다.
설치법에 의하면, 세종시는 중앙정부 직할의 광역단체급 특별자치시로 지위가 부여되고, 그 구역은 행정중
심복합도시의 계획지역(당초 포함된 청원군 강내면 3개리 제외)과 연기군 잔여지역 모두(조치원읍, 전의면, 전동면, 소정면, 서면 일부)를 포함하며, 2012년 7월 정식으로 출범하도록 되어 있다.
이렇듯, 설치법의 제정은 국토균형을 선도할 거점도시로 세종시가 자치행정체로서 어떻게 유지 관리될 지를 명확히 규정해 주고 있다. 우리나라에서 일개 도시 건설을 위해 절차법과 실체법을 동시에 제정한 것은 세종시가 처음이다. 따라서 양대법의 제정으로 국토의 새로운 거점이 될 행정중심복합기능의 도시 조성을
위한 법 제도적 기반이 완성되었다. 남은 일은 이를 이용해 ‘행정도시를 얼마만큼 목적한 바대로 제대로 조성하고 운영하느냐’다.
설치법의 제정, 그리고 이에 근거한 세종시의 출범은 행정도시 건설을 둘러싼 갈등의 대단위를 매듭짓는 소중한 의미를 가진다. 행정수도 이전을 둘러싼 국가적 갈등, 이른바 ‘원안’을 둘러싼 정파간 갈등, 세종시 설치를 둘러싼 지역간 갈등 등, 행정도시를 건설을 둘러싼 갈등은 그간 그칠 줄 몰랐다. 물론 갈등은 앞으로도 계속 될 것으로 예견되지만, 그럼에도 불구하고, 설치법의 제정은 갈등의 큰 줄기를 매듭짓고 세종시의 실질적인 건설 단계를 본격 열어주는 의의를 가지고 있다.
그러나 실체법이 커버하는 공간범역이 절차법에 의해 조성되는 행정도시의 공간범역을 벗어나 있다. 세종
시의 자치행정이 담당해야 할 부분은 행정도시(2030년 계획인구 50만 명)를 목적한 바대로 ‘조성하는 부분’ 뿐 아니라, 행정도시 계획권 밖의 ‘연기군 잔여지역’(2009년 현재 인구 5.4만명)의 ‘관리 부분’까지도 함께 관장하게 되었다.
따라서 세종시는 사실상 두 개의 도시, ‘신도시로서 행정도시’와 ‘구도시로서 연기군 잔여지역’으로 구성된 것이어서, 지금까지 ‘자립적인 독립 신도시로서 행정도시’에만 국한해 논의해 왔던 차원과 다른 새로운
도시개발의 문제 (혹은 과제)를 제기하고 있다.
<설치법 제정에 따른 세종시 개발과제의 예시>
ㅇ 통합도시로서의 개발계획 수립
ㅇ 통합시를 위한 공공 청사 위치/활용 문제
ㅇ 사무범위에서 업무수행이 곤란한 부문을 다른 지자체에 위탁문제
ㅇ 계획지역과 행정구역 불일치 내지 행정구역 확대에 따른 문제
ㅇ 계획지역(행정도시) 조성의 계획적 완성 및 연기군 잔여지역의 관리 문제
ㅇ 행정도시의 완성 이후 양 지역의 통합적 관리 문제
ㅇ 구도시와 신도시 간 갈등 문제
ㅇ 세종시의 광역적 관리문제 등
세종시는, 그 동안 알고 있던 ‘행정도시’가 더 이상 아니라, 신도시로서 행정도시와 구도시로서 연기군 잔여 지역이 합쳐진 일종의 통합시라 할 수있다. 설치법은 이러한 성격을 분명하게 규명하지 않은 채 지역의 이해관계에 편승한 ‘게리맨더링’식 공간설정 방식으로 제정된 것이다. 따라서 세종시의 향후 개발과제는 크게 두 가지 차원으로 새롭게 구성되고 있다.
첫째, 태어날 통합시로서 세종시가어떠한 성격, 기능, 공간체계로 장차개발되고 육성되어야 할지에 관한 과
제다.
둘째, 여느 통합시와 달리, 세종시는 특수목적의 국가적 신도시를 어떻게 계획대로 조성해 갈지, 그리고 신도시 면적 (289㎢)의 약 60.2% (174㎢)에 인구는 10% 밖에 되지 않는 구도시(연기군 잔여지역)를 신도시와 어떠한 관계 속에서 관리해갈 지의 과제다. 두 과제는 서로 맞물러 있는 바, 성공적인 통합시가 되기 위해 해결해야 할 세종시의 개발과제는 다음과 같이 예거할 수 있다.
※ 본래 계획지역 면적은 297㎢지만 설치법 통과로 청원군 강내면 3개리(8.36㎢)이 빠지게 되어
약 289㎢로 축소되었다.
